En la ciudad de Santa Rosa, capital de la Provincia de La Pampa, a los veinticuatro días de mayo de dos mil veinticuatro, se reúne la sala C del Superior Tribunal de Justicia, integrada por la Dra. María Verónica Campo y el Dr. Eduardo D. Fernández Mendía, como presidenta y vocal, respectivamente, para dictar sentencia en los autos caratulados: “G. M. M. contra Instituto Provincial Autárquico de Vivienda sobre Demanda Contencioso-Administrativa” (Expte. nº 165109).

Antecedentes

I. M.M.G., por apoderado y apoderadas, promueve una demanda contencioso-administrativa contra el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda (IPAV) mediante la que pretende la declaración de nulidad absoluta de las resoluciones nº 1542/18, 374/20, 55/21, 1473/22 y cualquier otra que frustrare el derecho humano fundamental que titulariza (Actuación nº 2136833).

Para dar fundamento a su pretensión procesal, expresa que las resoluciones que impugna adjudican a R.A.Z. el 50 % de la vivienda identificada con el número 34 del Plan FONAVI BIRF XLI, identificada catastralmente como ejido 047, circunscripción I, radio f, manzana 16, parcela 12, número de partida 682688.

Dice que la autoridad administrativa rechazó los recursos administrativos con fundamentos discriminatorios.

Explica que la resolución 1542/18 se dictó a instancia del mismo R.A.Z. sin solicitarle la documentación que acreditara el vínculo alegado.

Agrega que ella tampoco fue notificada a pesar de que desde la primera actuación en el expediente administrativo aparece su nombre.

Afirma que el IPAV bien pudo advertir que la vivienda se había adjudicado en un 100 % a su nombre.

Refiere que ella fue la única convocada al sorteo de pre-adjudicación y quien participó en todos los actos administrativos y la única que suscribió el acta de tenencia precaria.

Explica que el señor Zink nunca participó de ningún acto administrativo en relación con la vivienda, quien además desconocía que ésta no tenía deudas.

Recuerda que el señor Zink había sido excluido de la vivienda por violencia doméstica contra la actora, madre de sus hijos.

Dice que, de un día para el otro, tomó conocimiento que había sido despojada por el IPAV del 50 % del inmueble.

Expresa que el IPAV violó los Tratados Internacionales de protección de los Derechos Humanos de las mujeres al otorgar derechos inexistentes nada menos que a su agresor.

Destaca que de los contratos suscriptos con la entidad autárquica surge que la vivienda se le adjudicó única y exclusivamente a M.M.G..

El IPAV vulneró el derecho a un trato respetuoso evitando la revictimización, según el artículo 3, inciso k, de la ley 26485, al desapoderarla del 50 % de la vivienda sin haberle dado a conocer.

Indica que, desde la primera presentación, el IPAV estaba informado de las exclusiones del hogar, restricciones de acercamiento y situaciones de violencia, y que, a pesar de ello, decidió ignorarlo porque resolvió sin solicitar los expedientes judiciales.

Observa que la Asesoría Legal del organismo sostuvo, en su dictamen 727/2022, que es ajena al IPAV toda problemática intrafamiliar o personal y privada que involucre a los cocontratantes, porque esas diferencias deben ser dirimidas en el ámbito judicial.

Expone que las resoluciones impugnadas son manifiestamente nulas porque además de contrariar su propia normativa y vulnerar los derechos fundamentales, reviste un claro ejercicio de violencia de género de tipo económica y simbólica en su modalidad institucional, en los términos de los artículos 5, incisos 4 y 5, y 6, inciso b, de la ley 26485.

Refiere que los hechos en los que se funda su pretensión procesal surgen del mismo expediente administrativo, el que evidencia que la única persona citada al sorteo de la vivienda, ganadora, adjudicataria y firmante del acta de tenencia precaria fue M.M.G..

Con fundamento en el artículo 1 de la ley 866, destaca que es a los adjudicatarios a quienes se les otorgarán las escrituras traslativas de dominio de las viviendas pertenecientes a planes cuyo costo se financie total o parcialmente con recursos previstos en la ley 21.581 (FONAVI) y del artículo 10 de la norma jurídica de facto 816 o normas que sustituyan o las complementen, con cláusula de retroventa y posterior preferencia.

Relata que, desde el llamado a sorteo, en 1991, hasta 2018 la única adjudicataria y titular del inmueble fue la actora, quien también fue la única que abonó las cuotas.

Explica que el informe realizado por la Oficina de Violencia Doméstica (OVD) da cuenta de la utilización del inmueble por parte de R.A.Z. como medio para ejercer violencia de género económica contra la actora.

Añade que las resoluciones impugnadas se fundan en antecedentes de hecho y de derechos falsos e inexistentes, por cuanto dan por firmada el acta de tenencia precaria por R.A.Z., a pesar de que ello no fue así, circunstancia que se comprueba con la compulsa de las primeras páginas del expediente administrativo.

Afirma que haber sido integrante del grupo familiar, no lo convierte en adjudicatario.

Asevera que considerar que la violencia de género es una problemática privada de las partes o que sea un dato que el IPAV no deba considerar al momento de resolver, no responde al actual estado de nuestro ordenamiento jurídico, por cuanto la ley 26.485 es de orden público y de aplicación en todos los procedimientos administrativos (sin excluir los de adjudicación de la vivienda).

Entiende que adjudicarle el 50% de la vivienda a quien se excluyó en dos oportunidades y contaba con restricción de acercamiento vigente, no hace más que obligar a la actora a permitirle su ingreso abandonando su derecho a vivir una vida libre de violencia.

Sostiene que las resoluciones carecen de causa o motivo porque su antecedente de hecho es falso.

Como corolario, afirma que no puede ignorarse que el artículo 75, inciso 23, de la Constitución nacional, junto a los niños, niñas y adolescentes, ancianos y personas con discapacidad, incluye a las mujeres.

Finalmente, ofrece la prueba, funda en derecho la pretensión, reserva el caso federal y solicita que se haga lugar a la demanda con costas a la demandada.

II. El Instituto Provincial Autárquico de Vivienda, mediante su apoderada, comparece al proceso, constituye domicilio procesal electrónico y contesta la demanda (Actuación nº 2223320).

Por imperativo procesal, niega y desconoce:

que dicte resoluciones nulas, arbitrarias y con fundamentos discriminatorios o violentos;

que se hubiere dictado un acto administrativo sin oír a los administrados o que se hubiere actuado en connivencia con uno de ellos;

que hubiere intención de vulnerar los derechos fundamentos de la actora;

que hubiere adjudicado en venta la vivienda 100 % a favor de la actora;

que hubiere reconocido al señor Zink un derecho inexistente;

que el proceder del IPAV sea contrario a la normativa en vigor;

que se haya ejercido violencia económica, patrimonial, simbólica o institucional contra la actora;

que se hubiere dictado una resolución contraria a la información de violencia suministrada por la señora Gil;

que se hubiere podido evitar la violencia de género en perjuicio de la señora Gil, en los términos emitidos por la OVD (más aún cuando sus conclusiones son de 2021, no informado al organismo);

que las resoluciones estén fundadas en hechos y derecho inexistentes;

que las resoluciones carezcan de causa o motivo.

En capítulo aparte, refiere a las distintas etapas que se suceden en toda contratación y la normativa interna aplicable.

Así, explica que la ley 21.581 de 1977 (conocida como Ley FONAVI) creó el sistema para la construcción de Planes de Viviendas mediante el uso del FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA, delineando objetivo y finalidad exclusiva de tales fondos, y enmarcando normativamente las contrataciones que con ellos los entes autárquicos pueden realizar.

Dice que la ley FONAVI determina que la Secretaría de Estado de Desarrollo Urbano y Vivienda de Nación es el organismo de aplicación y que establece las pautas interpretativas, normas reglamentarias y aclaratorias para el cumplimiento de los objetivos y finalidad preestablecidos.

Expone que la normativa interna de debido cumplimiento por el Instituto es conocida como resoluciones SVOA, dictadas por la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental.

Describe que la Ley FONAVI, en su artículo 6º, alude a los créditos hipotecarios sujetos a redescuentos en el marco de la construcción de las viviendas económicas, determinando como destino específico a familias de escasos recursos económicos. Advierte que indica FAMILIA y no persona sola.

Reseña que la misma ley determina qué grupo o núcleo ha de considerarse familia de recursos insuficientes y cómo debe éste estar integrado a los fines de resultar grupo familiar apto para la contratación.

Explica que también se establece que el Banco Hipotecario será el organismo que actuará como mandatario, en la centralización de la recaudación, libramiento de fondos y controles técnicos.

Cuenta que en su artículo 12 se establece que las viviendas se asignarán en venta, comodato o préstamo de uso.

Señala que la misma ley establece el plazo para escriturar, pero que las distintas situaciones de hecho conllevan a dilatar ese acto notarial, por carecerse –en tiempo y forma– de los datos necesarios para la determinación del valor exacto del bien cedido (conforme: artículo 12, ley 21.581).

Señala que la ley establece que el falseamiento de datos suministrados en oportunidad de aportar la información base de la selección y adjudicación a manera de declaración jurada acarreará la caducidad del acto tornando exigible el saldo deudor del crédito concedido o la rescisión contractual pertinente.

Explica que las distintas resoluciones SVOA establecen pautas mínimas de selección y adjudicación a los fines contractuales.

Agrega que en el caso la ficha presentada por la señora Gil se consigna que quien posee remuneración mensual es el señor Zink.

Dice que para la aptitud del grupo familiar (en los términos del artículo 7 de la ley 21.581) se consideró la capacidad de pago con sustento en el ingreso mensual denunciado por la señora Gil como proveniente del trabajo del señor Zink.

Expone que la resolución SVOA nº 73 muestra como base de inscripción un formulario o planilla, referenciándose la existencia de un jefe de familia o jefe de hogar, categorizándose a la señora Gil en ese concepto.

Aclara que ello no significa que deba ser considerada como única persona parte en la contratación.

Recuerda que la señora Gil fue quien denunció el estado de concubinato y detalló la capacidad económica del grupo familiar.

Dice que la parte contratante con el IPAV fue el grupo familiar compuesto por el concubinato (Gil y Zink) y que los niños constan como integrantes del grupo apto.

Afirma que la constitución del grupo familiar es muy importante porque a partir de la inscripción, sus integrantes quedan impedidos para configurar una nueva inscripción individual (salvo, el caso de los niños que, cuando llegan a su mayoría de edad, pueden inscribirse como integrantes de nuevo grupo familiar si así lo conformaren).

Explica que el sistema de inscripciones a planes de viviendas descarta automáticamente al beneficiario de una vivienda social.  En este supuesto, tanto la señora Gil como el señor Zink se encuentran vinculados contractualmente con el IPAV desde 1991 con relación a la vivienda nº 34 del Plan FONAVI XLI y que desde entonces están impedidos para inscribirse en otro plan de viviendas.

Señala que la resolución SVOA nº 132, de 1990, establece el contenido que debe tener todo listado de postulantes o pre-adjudicatario y expresamente dispone que las listas deberán contener la identificación del jefe de familia, domicilio, puntaje por situación habitacional, por situación familiar y si correspondiere puntaje obtenido por ahorro adicional y voluntario.

Explica que fue por ello por lo que se interpretó que, no obstante tener como base de la contratación a ambos concubinos, con la mera consignación del categorizado jefe de hogar era suficiente a los fines de integrar la nómina del listado de postulantes a la vivienda.

Dice que es por eso por lo que la nómina del plan está compuesta por una sola persona, aunque sean matrimonios y concubinatos.

Expresa que la nómina, publicada a los fines impugnatorios, fue la que conllevó a la caratulación de los expedientes y redacción de boletas de pagos, además de la suscripción de la documentación (por ejemplo, acta de tenencia precaria) que hacía a la entrega de las llaves de la vivienda en acto oficial, actos preparatorios a los fines contractuales.

Señala que, a los efectos legales de la contratación, debe tenerse en consideración la conformación del grupo familiar beneficiario y originariamente inscripto para el perfeccionamiento de la venta y posterior escrituración (en el caso, el concubinato de Gil y Zink).

Expresa que permitir que los trámites de selección y pre-adjudicación fueran efectuados por quien se autoproclamaba jefe de hogar era un accionar retrógrado y carente de sentido de género, porque se excluía de los trámites iniciales o preparatorios a uno de los integrantes cocontratantes, pero ello no puede de manera alguna llevar a la interpretación de su exclusión en la contratación.

Destaca que esa situación de antaño, retrógrada en su primitivo accionar, no significó nunca el desconocimiento del derecho adquirido por el cocontratante (concubino/a esposo/a) también integrante del grupo familiar apto, más allá de no haber sido categorizado y consignado en la documentación inicial como jefe de hogar o jefe de familia.

Afirma que el puntaje obtenido por conformación del grupo familiar con el señor Zink fue el hecho que le permitió su ingreso a la contratación con el IPAV, evaluándose no sólo a los integrantes hábiles para contratar y familia a cargo sino también su capacidad de pago, vulnerabilidad habitacional y estado financiero ante el Banco Hipotecario.

Recuerda que el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda se creó con la ley 816 de 1977, para cumplir los objetivos y finalidades establecidos en la ley FONAVI.

Explica que los grupos familiares aptos para el ingreso a vivienda social eran los configurados en tres situaciones específicas: 1) matrimonio; 2) unión de hecho (entonces no existía la unión convivencial, por lo que se requería que se demostrara con declaración jurada o la existencia de hijos en común y 3) Familia monoparental madre o padre con hijo menor de edad a cargo o con familiar en primer grado de consanguinidad a cargo.

Expone que la inscripción del grupo familiar resulta relevante no sólo para acreditar el cumplimiento legal, sino para conocer con exactitud quien o quienes resultan ser los contratantes y beneficiarios de la vivienda social entregada, ya que quedan impedidos para inscribirse nuevamente, pues se hallan conformando un grupo familiar determinado en el sistema del área social, además de hallarse vinculados contablemente mediante IPL en boletas de pagos de cuotas, emitidas a los fines contractuales.

Manifiesta que la diferenciación entre una persona seleccionada o beneficiaria, una pre-adjudicataria y una adjudicataria, responde a las distintas etapas en la selección y contratación.

Dice que el grupo familiar inscripto es sujeto a impugnación (antes bastaba la consignación de uno de ellos, el jefe de hogar) y pasaba esa etapa que se consideraba grupo beneficiario apto.

Explica que, en la primera etapa de contratación, se exigía (por ser un cobro por tercero ajeno al IPAV: el Banco Hipotecario) dictar un acto administrativo para adquirir un compromiso de pago de la cuota de ahorro previo por parte de quien figuraba en nómina.

Añade que, en esa etapa y acto administrativo, al beneficiario del listado se lo denominó pre-adjudicatario, pues aún no podía ser considerado formalmente adjudicatario, ya que la venta no se formalizaba por carecer de datos contables necesarios para su perfeccionamiento y culminación con el acto notarial correspondiente.

Afirma que la actora incurre en un error al decir que fue adjudicataria de la vivienda desde el inicio, cuando en realidad el acto de adjudicación en venta estuvo demorado hasta que, en 2018, se dictó la resolución 1542 (véase adjudicación en venta y escrituración a favor de los contratantes) único acto de adjudicación en venta en el tracto contractual mantenido entre partes.

Recuerda que la administración pública expresa su voluntad a través de actos administrativos (en el caso, resoluciones) y que el contenido de los dictados con motivo del tracto contractual hace alusión a la diferenciación existente entre pre-adjudicatarios (cuya finalidad era sólo de compromiso de pago de cuotas de ahorro previo ante el Banco Hipotecario) y adjudicatarios en venta del bien social entregado (reconociendo derechos adquiridos y disponiendo la escrituración).

Expresa que esa cuestión terminológica nunca fue respetada por la Dirección General de Catastro, pues este organismo ha decidido voluntariamente obviar tal diferenciación, mencionando adjudicatarios a todo beneficiario de la vivienda, más allá del contenido del acto en cuestión, por considerar que el carácter de poseedor es reservado para trámite de hecho notoriamente diferenciado por el IPAV.

En el capítulo V, con el subtítulo Hechos, dice que Zink y Gil constan inscriptos para ser beneficiarios de una vivienda social.

Detalla el procedimiento que cumple el organismo para reunir información para la evaluación de la aptitud para inscripción. Seguidamente se consigna a quien es el jefe de familia en el listado de postulantes para su publicación y eventual impugnación.

Dice que en esa etapa de inicio se solicita la presencia del jefe de familia para la suscripción del compromiso de pago de la cuota de ahorro previo y entrega de llaves en acto oficial de sorteo, con suscripción del acta de tenencia precaria para la conexión de los servicios de luz y gas.

Precisa que, en el caso, el trámite administrativo no tuvo impulso procesal sino hasta 2018, oportunidad en la que el señor Zink solicitó el otorgamiento de la escritura traslativa de dominio.

Aclara que para el otorgamiento de la escritura de dominio se dicta el acto administrativo de adjudicación en venta, y que es en esa oportunidad que se analiza el grupo familiar contratante y los antecedentes incorporados al expediente (por ejemplo, divorcio, cesiones, renuncias, etc.) para la eventual modificación en la constitución del grupo.

Afirma que en el caso el acto administrativo de adjudicación en venta y escrituración es legítimo –además de firme y consentido– porque no hubo proceder ni comunicación oficial que dispusiera alguna modificación.

Añade que el referido acto fue dictado con suficiente sustento en los hechos y derecho aplicable con reafirmación de los derechos adquiridos por quienes constituyeron el grupo familiar hábil para contratar.

También aclara que las obligaciones asumidas por el grupo familiar contratante son de carácter solidarias más allá que en la boleta de pago se consigne el nombre del jefe de hogar, pues la clave contable de pago (IPL).

En referencia a la inacción del IPAV ante la situación de violencia de género, resalta que el organismo no fue informado por la actora ni por comunicación judicial.

Agrega que la mera denuncia unilateral de maltrato resulta insuficiente para el desconocimiento o quita de un derecho adquirido porque no es de su competencia la dilucidación de esa problemática personal o familiar.

Dice que del escrito de demanda surge que la Oficina de Violencia Doméstica, en septiembre de 2021, consideró que el señor Zink utilizaba la vivienda como una herramienta para ejercer violencia patrimonial contra la señora Gil.

Afirma que ello ocurrió tres años después de dictado el acto administrativo de venta, y que no hubo comunicación oficial al IPAV.

Manifiesta que no es cierto que la resolución de adjudicación en venta y escrituración esté fundada en antecedentes de hecho y de derecho inexistentes porque la inclusión del señor Zink en la contratación no fue un hecho nuevo, sino que integraba el grupo familiar constituyente.

Agrega que los actos de atribución o de exclusión del hogar no hacen a la modificación de los derechos de propiedad, sino al derecho de uso y goce de la vivienda, situación que no implica para el IPAV obstrucción o desconocimiento a un derecho adquirido.

Bajo el apartado Teoría de los actos propios, dice que la señora Gil no puede pretender, en esta instancia, que se adjudique y se emita escritura 100 % a su favor, como si hubiera ingresado sola en la contratación, cuando ingresó a la vivienda social integrando el grupo familiar en grado de concubinato y convivencia, datos analizados para su aptitud en la contratación de origen.

Reitera que no es de la competencia del IPAV entender, inferir ni interpretar cuestiones intrafamiliares suscitadas con relación a la organización familiar, personal o económica, porque ello hace al ámbito privado de los beneficiarios, siempre que no le fuera debida y comunicado formalmente.

Manifiesta que, si la señora Gil abonó la totalidad de la casa con su peculio, deberá demostrarlo ante la autoridad para tomar razón y efectuar los cambios de beneficiario o adjudicatario, pues ello no ha sido reconocido ante el IPAV por el señor Zink.

Expresa que las resoluciones administrativas jamás tuvieron en miras la producción de un daño o menoscabo a cualquiera de los cotitulares y mucho menos aún, estuvieron causadas o motivadas en función de una preeminencia o favorecimiento debido al sexo. Añade que están fundadas en la actividad que le compete al IPAV conforme las normas que le son aplicables.

En el capítulo Nulidad manifiesta. Preclusión de instancia, expresa que el acto administrativo tachado de nulidad se dictó en el marco de la normativa legal aplicable (ley 21.581) y que ante la inexistencia en el procedimiento administrativo de antecedentes que desvirtúen la finalidad y objetivo trazados en el tracto contractual de origen, resulta aplicable al caso los principios de la preclusión de instancia y seguridad jurídica.

Expone que no puede alegarse un tema socialmente sensible como lo es la violencia de género para eludir y violar la seguridad jurídica que caracteriza a los actos firmes.

Afirma que existe un límite a la discrecionalidad judicial frente a la supremacía del bloque de legalidad y del Estado de derecho: la ley se presume conocida y nadie puede alegar su propia torpeza.

Entiende que “si la ley vigente determina una cosa y el juzgador otra, es evidente que debe prevalecer la norma legal por sobre la cuestión interpretativa de los hechos. Ningún fallo judicial puede contradecir una ley anterior y vigente al tiempo del hecho generador de la causa ya que crea efectos jurídicos que causan estado. La garantía constitucional prevalece sobre cualquier designio o interpretación de hecho de un juzgador” (textual).

Concluye que no puede achacársele al IPAV mala fe contractual e imputar el dictado de un acto administrativo ilegítimo cuando el organismo actuó en su grado de competencia y no hubo un acto de información ni comunicación oficial que anoticiara la situación de violencia de género.

Dice que la actora jamás fue adjudicataria sino hasta la oportunidad de dictarse el acto administrativo pertinente (en el porcentaje allí establecido), habiendo sido categorizada en las etapas procesales que conlleva el tracto contractual como jefa de hogar, pre-adjudicataria u ocupante del bien, conforme trámites efectuados por ella en nombre del grupo familiar beneficiario (grupo apto a los fines de ser oportunamente considerado adjudicatario del bien vendido).

Finalmente, ofrece la prueba, funda en derecho su defensa y solicita el rechazo de la demanda, con costas.

III. Cumplido el traslado establecido en el artículo 37 del CPCA, el Tribunal dispuso la apertura a prueba del proceso y luego de producida aquella que fuera ordenada, decretó la clausura del período probatorio (Actuaciones nº 2244140, 2269550 y 2570969).

Seguidamente, reservó los autos en la oficina para alegar, acto que fue cumplido tanto por la parte actora como por la demandada (Actuaciones nº 2598678 y 2605456, respectivamente).

IV. Remitidas las actuaciones en vista (art. 48, CPCA), la Procuración General emite su dictamen pronunciándose por la procedencia de la demanda contencioso-administrativa (dictamen C-nº 2/24; Actuación nº 2642891).

Finalmente, se llama autos para sentencia (Actuación nº 2643707).

Fundamentos

1º) M.M.G. demanda al IPAV porque con el dictado de las resoluciones 1542/18, 374/20, 55/21, 1473/22, cuya nulidad pretende, omitió la aplicación de la ley 26.485 (Ley de Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los Ámbitos en los que se Desarrollen sus Relaciones Interpersonales).

Afirma que la cuestión planteada debe ser abordada necesariamente desde la perspectiva de género.

El IPAV defiende la legitimidad de los actos administrativos; también expresa que están firmes y consentidos y que no puede alegarse un tema socialmente sensible como lo es la violencia de género para eludir y violar la seguridad jurídica que caracteriza a los actos firmes.

La parte actora, en la oportunidad de su alegato, y con fundamento en los artículos 82 y 88 del decreto reglamentario nº 1648/79, expresa que el planteo de preclusión debe ser rechazado porque se está ante una causal de nulidad absoluta, y, consecuentemente, el acto administrativo no es subsanable por el mero transcurso del tiempo.

Con fundamento en el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, añade que la acción para obtener la declaración de nulidad absoluta manifiesta o no manifiesta, es imprescriptible.

3º) Así, la cuestión controvertida consiste en determinar si debe declararse la nulidad absoluta de las resoluciones dictadas por el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda y confirmadas por el Ministerio de Obras y Servicios Públicos por haber omitido la perspectiva de género en sus resoluciones o si la pretensión de nulidad es improcedente por su planteamiento extemporáneo.

4º) Sabido es que cuando se pretende la revisión de un acto administrativo mediante una acción procesal debe seguirse la vía impugnatoria con la limitación temporal legalmente establecida.

En ese sentido, el derecho público local, en lo que aquí interesa, dispone que la acción deberá promoverse dentro del plazo de treinta (30) días, computado desde el día siguiente al de la notificación de la decisión administrativa.

Consecuentemente, el acto administrativo no impugnado en el término legal deviene firme.

Es válido recordar que es doctrina judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que son válidas constitucionalmente las normas provinciales que establecen un término para la iniciación de demandas contencioso-administrativas, en cuanto se limiten a la reglamentación del ejercicio de las acciones acordadas en los ordenamientos locales y no restrinjan derechos acordados por leyes de la Nación (conforme doctrina: Fallos: 318:441; 211:1602; 209:526).

5º) De la lectura del expediente administrativo nº 2238/2021, caratulado: “Ministerio de Obras y Servicios Públicos – Instituto Provincial Autárquico de Vivienda s/ Pre-adjudicación de la Vivienda nº 34 – Plan FONAVI BIRF XLI – CAT. TM de la ciudad de Santa Rosa – Titular: Gil, María Mercedes – DNI 13187297”, que se tiene a la vista, surge que la autoridad administrativa por resolución nº 1542/18, fechada el 7 de diciembre de 2018, adjudicó en venta a favor de M.M.G. y R.A.Z. la vivienda identificada con el número 34, construida mediante el Plan FONAVI BIRF XLI de Santa Rosa (páginas 32-33).

El 20 de julio de 2020, M.M.G. fue notificada, el 27 de julio solicitó la vista de las actuaciones y el 12 de agosto de aquel año interpuso un recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio (páginas 43 a 46 y 49 a 61).

El 21 de septiembre de 2020, la autoridad administrativa, mediante la resolución 374/20, rechazó el recurso de reconsideración y elevó el pase del expediente administrativo al Ministerio de Obras y Servicios Públicos en los términos de los artículos 98, apartado b), y 102 del decreto nº 1684/79, reglamentario de la norma jurídica de facto nº 951/79 (páginas 96-96 vuelta).

El 5 de abril de 2021, el titular del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, mediante la resolución nº 55/21, rechazó el recurso jerárquico interpuesto contra la resolución nº 1542/18 del Instituto Provincial Autárquico de Vivienda (páginas 111-114).

El 13 de abril de 2021, M.M.G. fue notificada, juntamente con su letrado, de la resolución nº 55/21 antes citada (página 120-120 vuelta).

El 3 de mayo de 2022, el Dr. Adrián Alberto Sánchez y las Dras. Victoria Nicole Aruz y Paloma Galmes, en representación de M.M.G., plantearon la nulidad absoluta de las resoluciones 1542/18, 374/20 y 55/21, y el 2 de noviembre de 2022, ampliaron sus fundamentos y acompañaron prueba documental (páginas 128-137, y 153-328).

El 6 de diciembre de 2022, el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda, por resolución nº 1473/22, rechazó el planteo de nulidad y el 10 de marzo de 2023, el Ministerio de Obras y Servicios Públicos, por resolución nº 51/23, rechazó el recurso de alzada.

6º) De lo reseñado, surge que la parte actora no recurrió la decisión administrativa que la afectaba en el plazo perentorio del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

En efecto, notificada el 13 de abril de 2021 de la resolución nº 55/21, recién el 3 de mayo de 2022, esto es, transcurrido más de un año planteó en sede administrativa la nulidad absoluta de las resoluciones nº 1542/18, 374/20, 55/21.

Es decir, la parte actora no impugnó en sede judicial y dentro del plazo legal de 30 días de notificada la resolución 55/21 del Ministerio de Obras y Servicios Públicos los actos administrativos cuya revisión ahora pretende.

Luego de vencido el plazo legal para instar la revisión judicial, bajo la forma de reclamo administrativo, la actora planteó la nulidad de lo actuado en sede administrativa por la falta de consideración de la perspectiva de género con la pretensión de provocar un nuevo pronunciamiento en sede administrativa y judicialmente controlable.

Sin embargo, el Código Procesal Contencioso-Administrativo establece que la acción contencioso-administrativa es improcedente respecto de las acciones para impugnar actos que sean reproducción de otros anteriores consentidos por la parte interesada (conforme: artículo 3, inciso k, NJF 952/79).

Es por ello por lo que la posibilidad de replantear la cuestión en sede administrativa podría resultar viable si hay pruebas determinantes que no estaban disponibles en el procedimiento administrativo original y que podría afectar significativamente la decisión firme, circunstancia que podría llevar a la reapertura del procedimiento administrativo.

En el caso, si bien el fundamento central de la parte actora es la falta de consideración por parte de la autoridad administrativa de la perspectiva de género, de las actuaciones administrativas surge que la perspectiva de género fue planteada en el recurso de reconsideración contra la resolución 1542/18 (Expte. Adm. 2238/2021 -41/1991 -00034 número originario- páginas 49-52).

Así, el reclamo administrativo instado luego de transcurrido un año, tuvo por finalidad la reapertura de un procedimiento administrativo concluido e impugnar una decisión administrativa existente firme y consentida con fundamento ya planteada ante la autoridad administrativa.

Con base en lo que antecede la pretensión de nulidad de las resoluciones la parte actora deviene improcedente pues procura la revisión judicial de las resoluciones nº 1542/18, 374/20, 55/21 firmes y y consentidas por la misma parte actora y basándose en un fundamento jurídico también planteado.

7º) En relación con la resolución 1473/22, la autoridad administrativa desestimó el planteo de nulidad con fundamento en la extemporaneidad del reclamo debido al principio de preclusión de la instancia administrativa para la revisión de los actos impugnados (Expte Adm. 2238/2021, pág. 344-345).

Si bien la parte actora expresa su oposición al fundamento de la extemporaneidad debido al carácter de nulidad absoluta y su consecuente imprescriptibilidad, lo cierto es que ello es así en la medida que la parte interesada haya sido diligente en el ejercicio de sus acciones procesales.

En efecto, la parte actora, quien actuó con asistencia legal durante todo el procedimiento administrativo que ahora impugna, no demostró la existencia de algún impedimento que hubiere obstaculizado el ejercicio de la acción procesal en el término legal, luego de agotada la vía administrativa.

Con esta decisión este Superior Tribunal de Justicia en modo alguno desatiende lo establecido en los tratados de Derechos Humanos ni la ley 26485, pues, como es sabido, la garantía de la defensa en juicio no tutela la conducta omisiva, y ello es así porque quien tuvo oportunidad de ejercer sus derechos y no hizo, debe responder por la omisión que le es imputable (doctrina de Fallos: 333:161; 327:3503; 322:73; 287:145).

8º) A lo expuesto cabe agregar que, en el contexto específico en el que la autoridad administrativa dispuso la escrituración de una vivienda social en el marco legal pertinente no puede considerarse en sí mismo como una falta de atención de la perspectiva de género.

En efecto, en lo sustancial, se está ante una cuestión de naturaleza contractual de una vivienda de carácter social en la que la autoridad administrativa dispuso la adjudicación en venta a favor de M.M.G. y de R.A.Z. y en función de las pautas reglamentarias en vigor.

La parte actora, en su escrito de demanda, afirma que el IPAV incurrió en una grave afectación a su derecho de propiedad porque debió advertir que la vivienda fue adjudicada en un cien por ciento a favor de M.M.G., y que solamente ella fue quien suscribió el acta de tenencia precaria, la única persona convocada al sorteo y única participante de todos los actos administrativos iniciales.

Sin embargo, las declaraciones testificales producidas en autos estuvieron contestes en precisar que quienes son beneficiarios de las viviendas sociales son los grupos familiares.

Así la testigo Erica Jorgelina Riboyra, responsable de la Gerencia de Adjudicación y Planificación, precisó que “no se trabaja con personas sino con grupos familiares”; quien asiste con la intención de adquirir una vivienda de tipo social lo hace en representación de un grupo familiar; que el proceso de inscripción es del “grupo familiar” y que ese grupo familiar será el que adquirirá la vivienda; precisó que el sorteo es para la ubicación de la vivienda; en referencia al acta de tenencia precaria, dijo que es el instrumento que se firma a favor de la familia y luego con ella se hace la resolución para la venta de la vivienda y escrituración. Expresó que la normativa aplicable es la Ley FONAVI.

El testigo Ramiro A. Rodríguez, responsable de la Gerencia Contable de la entidad demandada, dio precisiones con relación al pago de las cuotas de la vivienda social haciendo referencia “al grupo familiar” como beneficiario.

La testigo Victoria Rodríguez Marre, responsable de la Gerencia Técnica Administrativa de la demandada, indicó que corresponde a esa área la escrituración de las viviendas sociales; indicó que se trabaja bajo la normativa FONAVI; también hizo referencia a los grupos familiares.

Sobre los motivos de cambio de titularidad, precisó que en caso de divorcio o sucesión se basa en la resolución judicial y en el caso de convivientes mediante una declaración de voluntad de ambas partes. Aclaró que, si no hay ninguna de esas dos situaciones o a través de esos medios, el IPAV no hace cambios de titularidad; que siempre se trabaja con el grupo familiar pre-adjudicado.

Preguntada la testigo “¿cómo se determina a las personas a las que se les adjudica en venta?”, respondió que es el grupo familiar el que se determina como adjudicatario en venta.

Como puede advertirse, en el marco legal de las adjudicaciones en ventas de viviendas sociales de operatorias FONAVI, la persona identificada en los trámites administrativos no reviste el carácter de única beneficiaria -tal como lo alega la parte actora-, sino que es el grupo familiar a quien representa el beneficiario.

La parte actora si bien alega que los actos administrativos carecen de causa o motivo, lo cierto es que del expediente administrativo no consta que la autoridad administrativa hubiera sido informada de los cambios en la relación con el señor Zink, elemento que hubiera sido determinante.

La testigo Riboyra, cuya credibilidad no fue impugnada ni surgen razones para dudar de sus dichos, precisó que si hubiera algún cambio con relación a la integración del grupo familiar se hace una nueva acta precaria con esta nueva integración.

De eso modo, la falta de comunicación de los cambios en la relación de convivencia con el señor Zink, motivó que el IPAV emitiera su acto administrativo de adjudicación en venta de la vivienda social a favor de ambos convivientes.

Las probanzas de sede administrativa, como las correspondientes a este proceso judicial de pleno conocimiento, comprueban, de manera eficiente, los antecedentes de hecho y de derecho que justifican el dictado del acto administrativo impugnado (art. 41, NJF nº 951/79).

9º) Por ello, corresponde rechazar la demanda interpuesta por M.M.G. contra el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda.

10) Las costas procesales se imponen en el orden causado debido a que M.M.G. bien pudo considerarse con derecho litigar y procurar la declaración de nulidad de los actos administrativos dictados por la autoridad administrativa (conforme: artículo 70, última parte, CPCA).

11) Para regular los honorarios de los profesionales intervinientes, el Tribunal considerará la naturaleza y complejidad del asunto. En el caso, se ha tratado de una pretensión de nulidad de un acto administrativo no susceptible de apreciación pecuniaria.

También considerará el mérito de la labor profesional, apreciada por su calidad, eficacia, extensión y celeridad; el resultado obtenido; la trascendencia tanto jurídica como moral y económica del proceso (artículo 12, incisos b), c), d) y e), y 57, inciso 2.a) y último párrafo, de la Ley de Aranceles y Honorarios).

Por ello, y oída la Procuración General, el Superior Tribunal de Justicia, sala C;

Resuelve

1º) Rechazar la demanda interpuesta por M.M.G. contra el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda.

2º) Imponer las costas del proceso por su orden (conf.: art. 70, última parte, CPCA).

3º) Por su actuación profesional, regular los honorarios de la Dra. Marcela V. Campo y del Dr. Rodrigo Gamba, en forma conjunta, en la cantidad de 15 UHON, (conforme: artículos 12, incisos b), c), d) y e) y 57, punto 2, inciso a) –Ley de Aranceles 3371–) y los del Dr. Adrián Alberto SÁNCHEZ, y las Dras. Victoria Nicole Aruz y Paloma Galmes, en forma conjunta, en la cantidad de 10,5 UHON (artículos 12, incisos b), c), d) y e) y 57, inciso 2. a y último párrafo, ley 3371).

A las sumas resultantes luego de la conversión a pesos se le agregará el impuesto al valor agregado (IVA), de así corresponder.

4º) Por Secretaría, regístrese y notifíquese mediante cédulas electrónicas, y, oportunamente, devuélvase a su procedencia el expediente administrativo y demás prueba documental recibida en original. Asimismo, y atento lo que surge de la Actuación 2504455, comuníquese mediante oficio lo aquí resuelto a la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral y de Minería – Sala 3 – en autos: “Zink, Ricardo Aníbal c/ GIL, María Mercedes y otro s/Escrituración” (Expte. Nº 131175) - 23054 r.CA.

Firmado: Dra. María Verónica Campo, Presidente de Sala C, Superior Tribunal de Justicia; Dr. Eduardo Fernández Mendía, Vocal, Sala C, Superior Tribunal de Justicia; Sergio Javier Díaz, Secretario Sala C, Superior Tribunal de Justicia