En la ciudad de Santa Rosa, capital de la Provincia de La Pampa, a los  veinticinco  días del mes de abril del año dos mil veintitrés se reúne la Sala C del Superior Tribunal de Justicia, integrada por su Presidente, Dr. José Roberto Sappa y por su Vocal, Dr. Eduardo Fernández Mendía, a efectos de dictar sentencia en los autos caratulados: "GOÑI, Maximiliano Saúl contra Jefatura de Policía sobre Demanda Contencioso Administrativa”, expediente nº 141401, en trámite ante la Sala C del Superior Tribunal de Justicia, del que

RESULTA

I.- Raúl Alberto Quiroga, con el patrocinio del Dr, Fabián Sadit Tortone, en representación de Maximiliano Saúl Goñi, promovieron  demanda contencioso administrativa contra la provincia de La Pampa, reclamando que se deje sin efecto el Dictamen nº 108/19 que deniega el beneficio previsto en el art. 153 de la NJF 1034/80, pretendiendo que le sea concedido y que se liquide conforme lo establece la norma.

Dicen que la acción es procedente en razón de que por intermedio del Decreto 4222/19 del Ejecutivo Provincial resolvió en forma negativa su petición y el recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio interpuesto por el actor.

Explican que le fue denegado el subsidio policial previsto en el art. 153 de la NJF 1034/80, que dispone que los beneficios mencionados en los artículos anteriores se liquidarán, por una sola vez y sin perjuicio de otros establecidos por otras normas vigentes, al personal policial que resultare total y permanentemente incapacitado para la actividad policial y civil por las mismas causas.

Se agravian porque la denegación fue en base a la ventilación de hechos que fueron probados, juzgados y se encuentran firmes, de acuerdo al decreto 1028/18, que le concedió el retiro obligatorio.

Agregan que de conformidad al encuadre normativo que le otorgó dicho retiro, es que solicitó el pago de los subsidios previstos en los arts. 151 y siguientes de la NJF 1034/80.

Informan que el decreto 1028/18 se dictó bajo la instrucción administrativa del expediente 16855/17, y los hechos y las pruebas de ese procedimiento se encuentran firmes y consentidos, no pudiendo ventilarse a los efectos de la denegación de los beneficios solicitados, ni volver sobre el accidente para rechazar su petición.

Interpretan que el nacimiento del derecho a la percepción de lo dispuesto en el art. 153 de la NJF 1034/80, surge del encuadre del decreto de retiro obligatorio en el art. 30, inc. a) que dice que una enfermedad se ha contraído o que un accidente se ha producido por un acto de servicio, cuando sea consecuencia directa o inmediata del ejercicio de funciones policiales, como un riesgo específico y exclusivo de la profesión policial, tratándose de actos que vayan más allá de la línea del deber general y que no pudiera haberse ocasionado en otras circunstancias de la actividad profesional ciudadana.

Agregan que por su parte el art. 153 se liquida al personal que resultare total y permanentemente incapacitado para la actividad policial y civil por las mismas causas, este artículo no menciona la causa, sino la incapacidad, presupuesto que ya está probado en el proceso administrativo, emana del decreto del gobernador que le otorgó el retiro obligatorio, por lo que la situación de revista no puede ser modificada ni analizada nuevamente para denegar la liquidación del subsidio.

Ofrecen prueba, hacen reserva federal del caso y peticionan que se haga lugar a la demanda conforme a lo peticionado, con costas a la contraria.     

II.- Mediante Actuación nº 785560, la Dra. Romina Schmidt, Fiscal de Estado de la Provincia de La Pampa, y el Dr. Hernán J. Danzi, abogado apoderado, contestaron la demanda impetrada, solicitando el rechazo de la misma,  con costas.

Plantean en forma liminar la inexistencia de cuestionamiento del decreto 4222/19 –acto base- y la improcedencia de impugnación judicial del dictamen 108/19.

Dicen que los dictámenes no constituyen actos administrativos sino preparatorios, por ende no producen efectos jurídicos, son inimpugnables, e inhiben al Tribunal de ingresar en su tratamiento y decisión al respecto.

Afirman que no se recurrió judicialmente el acto base sino un acto preparatorio, por lo tanto la crítica resulta inocua a los fines perseguidos.

Argumentan que la falta de impugnación del decreto 4222/19 que denegó la solicitud de liquidación y pago del subsidio previsto en el Capítulo VI de la NJF 1034/80, arts. 151 a 154, efectuada por el ex agente de policía Maximiliano Saúl Goñi, significa que ha perdido la posibilidad de revisión en sede judicial del acto definitivo, el que ha devenido en firme y consentido.

Solicitan que el Tribunal trate la cuestión liminar y decida el rechazo de la demanda por tales razones, con costas.

Luego analizan la realidad fáctica y jurídica del procedimiento en el que se solicitó la liquidación y pago de los subsidios policiales –arts. 151 a 154- de la NJF 1034/80, tramitados en el expediente administrativo 13831/18, excusando la obtención de una incapacidad laborativa total y permanente con derecho a que se le liquiden y paguen los beneficios contenidos en las normas referidas con fundamento en el art. 153.

Informan que el actor el 14/8/13 cubrió servicios en la Comisaría local de Gral. Acha con la función de motorista, pasado el mediodía se hizo presente una señora solicitando acompañamiento hasta una chacra en donde estaba su hermano y un llamado telefónico de amenaza de muerte, la ciudadana es acompañada por Goñi a dicho lugar ubicado en Ruta Nacional 152  y, solucionado el suceso, da aviso de su regreso, sufriendo un accidente de tránsito en la intersección de dicha ruta con la provincial nº 9.

Goñi conducía una moto 105 dominio 525 CMZ Honda 125cc y colisiona con un Fiat Siena, padeciendo fractura expuesta de fémur derecho, luxación de hombro izquierdo y traumatismo de pómulo derecho (expte. nº 116 SA, Jefatura de Policía), resultando de las pruebas recabadas que hubo una combinación de maniobras prohibidas de ambos involucrados en el siniestro.

 Agregan que ello determinó el retiro obligatorio del actor, en razón de las consecuencias físicas y psíquicas generadas pos accidente, que dictaminaron un 66% de incapacidad total y permanente.

Dicen que es en este contexto fáctico que Goñi solicita se le liquiden los subsidios policiales que prevén los arts. 151 a 154 de la NJF 1034/80.

Argumentan que los subsidios contemplados son una recompensa económica extraordinaria a las tareas desarrolladas que sobresalgan poniendo de manifiesto la valentía y el arrojo y, en el caso de Goñi la concurrencia en un accidente de tránsito no lo es, según el art. 151 de la NJF 1034/80.

Sintetizan que los subsidios previstos en la ley están puntualmente contemplados para casos en que la conducta protagonizada por el funcionario policial involucrado importe un acto digno de reconocimiento, de allí la atribución –ante el fallecimiento o la incapacidad total y permanente para la actividad policial y civil- de una recompensa económica adicional pero, para el resto de los supuestos en que el personal policial, en servicio o por acto de servicio, padeciera consecuencias nocivas en su salud o vida, la legislación prevé el derecho al haber jubilatorio anticipado.

Continúan con el análisis de los vicios de los actos administrativos, afirmando que el acto administrativo impugnado no contiene vicios de fondo ni de forma, tampoco la parte actora adujo violación al debido proceso, o arbitrariedad o ilegalidad alguna, advirtiendo que los supuestos que respaldan el reclamo son inválidos e infundados, resultando solo disconformidad con el actuar estatal.

Fundan su derecho, ofrecen prueba, formulan reserva federal y peticionan que se rechace la demanda con costas a la parte actora. 

III.- Por Actuación nº 889079 se declara la cuestión como de puro derecho y se corre traslado a las partes por el plazo de diez (10) días comunes para que argumenten en derecho.

IV.- Mediante Actuación nº 896046, la parte demandada argumenta en derecho, no obrando presentación de la actora.

V.- En Actuación nº 1890800 el Procurador General, expresó que “…   En la especie el Dictamen Nº 108/19 de Asesoría Letrada de Gobierno, único acto impugnado en autos, es  un simple acto preparatorio de la decisión final, Decreto Nº 4222/19 del PEP que expresa la definitiva voluntad administrativa y causa estado. Se trata de un acto que per se no puede ser objeto de la acción contencioso administrativa (art. 9º Código Procesal Contencioso Administrativo), pues no produce efectos inmediatos y definitivo, no decide directa o indirectamente el fondo del asunto peticionado, no ocasiona indefensión ni impide la prosecución del procedimiento hasta llegar a la decisión final (…) En consecuencia, este Ministerio considera que no corresponde hacer lugar a la nulidad de la resolución atacada debiendo procederse al rechazo de la acción impetrada en autos”.

  VI.- Mediante Actuación nº 1894559 se llama auto para sentencia; y

CONSIDERANDO:

1º) El Dr. Raúl Alberto Quiroga, con el patrocinio letrado del Dr. Fabián Tortone, en representación de Maximiliano Saúl Goñi,  promovieron demanda contencioso administrativa contra la provincia de La Pampa, pretendiendo la declaración de nulidad del decreto nº 4222/19, mediante la cual le fue denegada la solicitud de liquidación y pago del subsidio previsto en el art. 153 y ss, de la NJF 1034/80, previsto en la legislación para aquellos agentes que se incapacitaren total y permanentemente para la actividad policial.

2º) La demandada plantea en su conteste, como cuestión liminar, el tratamiento de la falta de impugnación judicial del acto base –decreto 4222/19-, afirmando que solo cuestiona el dictamen nº 108/19 de Asesoría Letrada de Gobierno que es un acto preparatorio. Sostiene que el acto administrativo final, aun fundado en tal acto no vinculante, no fue cuestionado de manera concreta, hábil y certera, inhibiendo al Tribunal de ingresar en el análisis de lo allí decidido, correspondiendo que se rechace la demanda por tal razón.

3º) Los fundamentos expuestos por la accionada resultan viables para que este Superior Tribunal los analice en forma preliminar. 

Si bien en el inicio de la demanda el actor propone como objeto de la acción que intenta la impugnación del dictamen nº 108/19, a continuación añade que articula la acción computando la fecha de notificación del decreto 4222/19, dado que por intermedio del mismo, que fuera emitido por el Poder Ejecutivo Provincial, le fue denegada la solicitud de liquidación y pago del subsidio previsto en el art. 153 y ss, de la NJF 1034/80 y el recurso de reconsideración deducido,  por lo tanto, explica, el decreto 4222/19 tiene carácter de definitivo y con el quedó agotada la vía administrativa.

Asimismo, el contenido del escrito accionante, en su totalidad de fundamentos revela, efectivamente, que sus agravios cuestionan el acto administrativo final que, paradójicamente,  coincide con los argumentos dados en el dictamen 108/19 y en otros dictámenes anteriores, y si bien repetidamente menciona este acto de procedimiento inimpugnable, no podemos soslayar su tratamiento bajo el único pretexto formal de que la demanda cita y se dirige, en su título inicial, contra éste.

La normativa procesal contencioso administrativa impone el cumplimiento de dos requisitos ineludibles para la procedencia de la acción. El primero de ellos es que se formule contra actos administrativos definitivos, es decir, que causen estado. El segundo es el agotamiento de la vía administrativa.

En el presente caso el acto administrativo pasible de revisión judicial es el decreto 4222/19, y dicho acto administrativo y sus fundamentos, constan cuestionados en la demanda interpuesta, y la vía administrativa fue agotada en tiempo y forma. Por tal razón, corresponde rechazar el planteo de la demandada, propuesto como cuestión liminar, e ingresar al tratamiento de los agravios propuestos.

4º) Los demandantes fundan su pretensión en dos agravios: a) que el nacimiento del derecho a la percepción del subsidio policial dispuesto en el art. 153 de la NJF 1034/80 surge del encuadre del retiro obligatorio otorgado al agente por decreto 1028/18 –por incapacidad para ejercer la actividad policial-, el que se encuentra firme y consentido; b) que la Administración se ha extralimitado en sus atribuciones al denegar el subsidio ventilando, nuevamente, los hechos causantes de la incapacidad declarada, los que fueron  debidamente probados y se instituyen con autoridad de cosa juzgada.

Interpretan que al habérsele otorgado, de oficio, el retiro obligatorio por su incapacidad física para continuar desempeñando funciones policiales, en virtud de un siniestro ocurrido “en servicio”, le corresponde por derecho y sin la acreditación de ninguna otra condición, porque así lo dispone la ley, la liquidación y pago del subsidio policial previsto en el art. 153 de la NJF 1034/80.

5º) Para el tratamiento del primer supuesto traído a decisión, debe señalarse que si bien el precepto mencionado dispone que el subsidio policial se liquidará –por única vez- al personal policial que resultare total y permanentemente incapacitado para la actividad policial y civil, su alcance debe ser interpretado y analizado en los términos del capítulo que lo regula, pues el mismo artículo 153 remite a las normas que le anteceden, respecto de tipo de beneficio que concede y de las causas por las cuales procede.

El capítulo en cuestión inicia con el art. 151 que establece, en lo que aquí concierne, que cuando se produjere el retiro de un agente policial, por una incapacidad como consecuencia del cumplimiento de sus deberes policiales de defender contras las vías de hecho o en actos de arrojo la vida, la libertad o la propiedad de las personas, se percibirá el subsidio previsto en la ley, consistente en una suma de dinero que se abona por única vez.

El artículo siguiente –nº 152- extiende el beneficio para los casos de personal convocado, movilizado o que hubiere intervenido en auxilio del personal en actividad, para preservar el orden y la seguridad pública y prevenir o reprimir actos delictuosos.

Por su parte, el art. 153 invocado en la demanda, estipula que los beneficios mencionados en los artículos precedentes, corresponden al personal policial que resultare total y permanentemente incapacitado para la actividad policial y civil por las mismas causas. 

 Un juicio valorativo sobre este precepto permite determinar cuáles son los presupuestos condicionantes que establece la norma para el acceso al subsidio especial requerido.

Las condiciones de procedencia impuestas son tres, la primera es la existencia de una declaración de incapacidad  total y permanente para la actividad policial y civil; la segunda, que dicha incapacidad sea consecuencia del cumplimiento de su deber policial de defender, contra las vías de hecho o en actos de arrojo, la vida, la libertad o la propiedad de las personas y, la tercera deriva de las dos anteriores, atento a la remisión que la propia norma efectúa, pues alude a los beneficios indicados en  los artículos precedentes y a las mismas causas.

De los antecedentes obrantes en las actuaciones administrativas, instituidos como prueba documental del procedimiento a revisar –expte. adm. nº 13831-, emergen los datos necesarios para verificar su viabilidad.

Por decreto nº 1028/18 de fecha 3/5/18, el Poder Ejecutivo Provincial otorgó a Maximiliano Saúl Goñi, el Retiro Obligatorio, en los términos del art. 164, inc. 2) de la NJF 1034/80, en concordancia con lo dispuesto en el art. 16 inc. b), 18 inc. a) y 2), incs. a) y b) de la NJF 156, redacción dada por ley 1303.

Los fundamentos de la decisión surgen de las actuaciones administrativas labradas a consecuencia de la patología padecida por el agente Goñi, que fue declarada dentro de las prescripciones del art. 30, inc. a) de la NJF 1256 (accidente producido por un acto de servicio); asimismo, la Junta Médica del Instituto de Seguridad Social le diagnosticó una incapacidad total y permanente del 66%.

Las actuaciones referenciadas fueron iniciadas a raíz de los certificados médicos que le otorgaron 180 días de reposo debido a las lesiones sufridas en un accidente de tránsito en el cruce de la ruta nacional 152 y provincial 9, de la ciudad de General Acha,  en momentos en que el agente había concurrido a una presencia policial requerida a la institución donde prestaba funciones (Resolución 146/15 “J” DP-SA).

Lo hasta aquí consignado demuestra que el Retiro Obligatorio, tramitado de oficio, fue por la incapacidad total y permanente del 66% que padece Goñi, ocasionada en un siniestro ocurrido encontrándose en servicio policial.

La finalidad de la norma –art. 29, incs. a) y b), NJF 1256-, que encuadró el retiro con el consecuente beneficio previsional previsto, radica en otorgar protección económica al agente que, en razón de la actividad policial ejercida, sufre una minusvalía en su salud que le impide continuar con las funciones a las que se obligó por su contrato de empleo público.

Los antecedentes de hecho y de derecho no se encuentran controvertidos y surgen válidos del decreto 1028/18.

No obstante, disentimos con los demandantes respecto de que de dicho encuadre legal surge el nacimiento del derecho al subsidio policial del art. 153 de la NJF 1034, pues la finalidad de ambas normas difiere, el art. 29 incs. a) y b) de la NJF 1256 protege al agente policial incapacitado para ejercer sus funciones en razón de una enfermedad o un accidente producido en o por servicio, por su lado, el subsidio previsto en el art. 153 de la NJF 1034/80, es un plus económico que el Estado abona al agente por única vez, frente a un acto de heroicidad, es un reconocimiento y una distinción para el personal que, como consecuencia del cumplimiento de sus deberes policiales de defender, contra las vías de hecho, o en actos de arrojo la vida, la libertad o la propiedad de las personas, resulto incapacitado.

Los factores de viabilidad pueden, o no, coincidir, y de ello deriva la procedencia o el rechazo del abono del subsidio policial.

La incapacidad total y permanente declarada para la actividad policial y civil, es el primer presupuesto que debe existir, pero no es el único en los términos del art. 153 de la NJF 1034/80.

Tal es la razón legal por la cual corresponde rechazar el primer agravio actoral analizado, por cuanto la incapacidad total y permanente declarada para el ejercicio profesional en la estructura policial no da nacimiento, por derecho y sin más condiciones que verificar, al abono del subsidio requerido, por el contrario, sí constituye el presupuesto único para el origen de la protección legal del retiro y consecuentes derechos previsionales.

Lo considerado en los párrafos que anteceden deviene necesario para ingresar al segundo agravio articulado, que acusa extralimitación de atribuciones de la Administración Pública que, dicen, retomó las causas del siniestro padecido y causante de la incapacidad declarada y en base a ello denegó el subsidio, no pudiendo legalmente hacerlo por ser cosa juzgada administrativa.

Nuevamente discrepamos con los demandantes en la interpretación axiológica asignada al precepto cuya aplicación pretenden –art. 153, NJF 1034/80.

Reiteramos que los antecedentes de hecho y  de derecho que fundaron y motivaron el dictado del decreto 1028/18 que le otorgó a Goñi el retiro obligatorio, no se encuentran controvertidos y continúan con idéntica validez y eficacia, pues la incapacidad total y permanente del 66% es su causa y permitió la concesión de un derecho subjetivo a favor del agente policial.

Los hechos son inmodificables y desde su aspecto fáctico fueron considerados, en primer término para el otorgamiento del retiro obligatorio y, en segundo lugar, para analizar la procedencia del subsidio especial, pues así lo impone la norma, dado que el distingo radica en verificar si la incapacidad que ocasionó el retiro corresponde al hecho de haber defendido, contras las vías de hecho o, con actos de arrojo o que sobresalen de lo cotidiano, la vida, la libertad o la propiedad de las personas.

La Administración no se extralimitó en sus facultades al realizar este análisis, no investigó nuevamente los hechos del accidente, no los recalificó, solo los interpretó en la órbita del precepto legal que así lo estipula.

Desde tal óptica corresponde que este Tribunal analice los hechos causantes de la incapacidad.

El agente Goñi, motorista en la comisaría de Gral. Acha,  sufrió un accidente de tránsito en ocasión de encontrarse de regreso luego de asistir un llamado telefónico recibido en dicha institución que requería presencia policial.

En efecto, una ciudadana se presentó en la comisaría  solicitando que personal policial la acompañara a la chacra de su hermano, sito en ruta nacional 152, dado que había recibido un llamado telefónico anónimo intimándola a pagar una suma de dinero para que no le hagan daño a su familiar; el agente Goñi es designado para acompañar a la señora, habiendo pasado media hora aproximadamente, Goñi comunica que todo se encontraba bien en el lugar, por lo que se disponía a regresar, al llegar a la intersección con la ruta provincial nueve, se produce el siniestro. 

Del Legajo Penal nº 4676 caratulado “MPF c/ Ibarra, Tomás Ignacio; Goñi, Maximiliano Saúl (damn) s/ lesiones graves culposas en accidente de tránsito”, surge que las actuaciones fueron desestimadas en razón de las pruebas recabadas, pruebas que arrojaron que ambos conductores realizaron maniobras de tránsito prohibidas que coadyuvaron a la ocurrencia del accidente, el conductor del automóvil no utilizó el carril de espera habilitado para efectuar la maniobra de giro a la izquierda, y el agente policial Goñi realizó una maniobra de adelantamiento prohibida por el art. 48 inc. j) de la ley nacional de tránsito nº 24449, maniobra solo permitida frente a una urgencia y siempre y cuando el conductor tome las precauciones necesarias, en el caso, la emergencia ya había pasado, por lo que concluyen que ambos conductores incurrieron en una falta de cuidado en el manejo que se tradujo en una conducción imprudente y antirreglamentaria de la cual Goñi salió lesionado.

Tales actuaciones contienen dos datos que interesan desde la óptica de análisis para el acceso al subsidio, la primera es que la emergencia en la zona rural había concluido y el agente policial estaba regresando a la localidad; la segunda es que, por orden de la superioridad, a su regreso no debía presentarse en la Comisaría, sino que debía acudir a prestar colaboración en un accidente de tránsito ocurrido en calle San Martín y Roca de la localidad de General Acha.   

Si bien esta secuencia fáctica fue la causa y motivo para el otorgamiento del retiro obligatorio, dado que el accidente ocurrió en y por actos de servicio, no evidencia que fuera un acto que exceda la normalidad, digno de reconocimiento y distinción, y consecuencia de haber defendido la vida, la libertad o la propiedad de las personas en cumplimiento de sus deberes policiales, según los términos del art. 153 de la NJF 1034/80.

El lamentable siniestro ocurrido encontrándose en servicio, es resultado del riesgo específico y exclusivo del ejercicio de  funciones policiales, ocurrió estando bajo las órdenes de la superioridad y por ello reúne las condiciones para dispensarlo de continuar con sus tareas, pero no reúne los presupuestos que ameritan el abono del subsidio especial, que es una recompensa económica extraordinaria por acciones meritorias en las que los agentes policiales se destacan por su gallardía y temple.

Conforme a las consideraciones precedentes, este Tribunal concluye que corresponde rechazar la pretensión de nulidad requerida, por cuanto ha quedado demostrado que el acto administrativo impugnado resulta legítimo, contiene una motivación legal y jurídica suficiente, y no se advierte la existencia de ningún vicio que lo descalifique como tal.

Por las razones expuestas debe rechazarse la demanda interpuesta por Maximiliano Saúl Goñi contra la provincia de La Pampa.

Las costas del juicio deben ser soportadas por la parte vencida en su pretensión, en tanto no existe mérito para apartarse del principio general de la derrota (arts. 69 y 70, CPCA).

Por ello, el Superior Tribunal de Justicia, Sala C;

RESUELVE:

1º) Rechazar la demanda contencioso administrativa interpuesta por Maximiliano Saúl Goñi contra provincia de La Pampa.

2º) Imponer las costas a la actora vencida en su pretensión (conf.: art. 69 y 70, CPCA).

3º) Por su actuación profesional regular los honorarios profesionales de la Dra. Romina B. Schmidt –Fiscal de Estado Provincial- y del Dr. Hernán J. Danzi –abogado del Estado Provincial-, en forma conjunta, en trece (13) UHON, y de los Dres. Raúl Alberto Quiroga y Fabián Sadit Tortone, en forma conjunta,  en  cuatro (4) UHON -conf.: arts. 5, inc. 2º, en relación con el art. 11,  12, incisos b), c), d) y e) y 57, punto 2, inc. a) y último párrafo y punto 3), ley de aranceles 3371-. A estos montos se les adicionará el porcentaje de IVA si correspondiere.

4º) Por Secretaría, regístrese, notifíquese mediante cédulas electrónicas y, oportunamente, devuélvanse los expedientes administrativos a su procedencia.

 5º) A los fines de la determinación de tasas y contribuciones que corresponda tributar, córrase vista a la Dirección General de Rentas y Caja Forense.

  Fdo. (Dr. José Roberto Sappa- Presidente Sala C- STJ; Dr. Eduardo Fernández  Mendía - Vocal Sala C- STJ; Dra. Andrea A. Mok- Secretaria de Sala- STJ)