Santa Rosa, 19 de diciembre de 2025

Visto:

El presente expediente caratulado: “Chagas, Carla Paola contra IPAV sobre Demanda contencioso administrativa" expediente nº 184.285 en trámite ante la sala C del Superior Tribunal de Justicia y;

Fundamentos:

1º) Ingresado el expediente a despacho, corresponde resolver la defensa de falta de legitimación procesal promovida por el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda (IPAV) (Actuación Nro.: 3845039).

Sus fundamentos, en lo sustancial, se basan en que el IPAV no es la entidad habilitada jurídicamente para responder por el acto que la actora impugna.

Afirma que la pretensión se dirige exclusivamente contra la resolución 30/25, dictada por el Ministerio de Obras y Servicios Públicos (MOySP), órgano provincial de alzada, y no contra un acto emanado del Instituto Provincial Autárquico de Vivienda.

Señala que la propia actora reconoce en su escrito inicial que persigue la nulidad de la resolución 30/25, lo que evidencia que el objeto de la demanda se encuentra dirigido contra una decisión ministerial y no contra un acto del IPAV.

Sobre esa base, destaca que el IPAV no reviste el carácter de sujeto pasivo de la relación sustancial controvertida, puesto que no es el autor del acto cuya nulidad se persigue ni posee competencia legal para sostener su validez o modificarlo.

Refiere que, a partir de la ley 2150, el Instituto adquirió jerarquía presupuestaria y autarquía plena, dejando de depender del Ministerio y consolidando su personería propia conforme a la ley 816, mientras que el Ministerio, autor del acto cuestionado, es representado judicialmente por la Fiscalía de Estado (ley 888).

Señala que la actora en sede administrativa presentó un escrito que, por aplicación del principio de informalismo procesal y atendiendo a la fecha de su presentación, fue tramitado como recurso de alzada conforme artículo 108 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Precisa que mediante dicho recurso la actora solicitó la nulidad de la resolución 30/25 del Ministerio, acto que confirmó la validez de la resolución 889/24 del IPAV, por la cual se rescindió el acta de tenencia precaria y se dispuso la desadjudicación de la vivienda social.

Reitera que la propia pretensión evidencia que la controversia sustancial se centra en un acto ministerial y no en uno dictado por el Instituto.

Afirma que la legitimación pasiva exige esa correspondencia entre el demandado y el titular del acto cuestionado, y, con apoyo en doctrina, concluye que la acción se encuentra erróneamente dirigida.

Con base en ello, solicita el acogimiento de la excepción planteada y, en consecuencia, el rechazo de la demanda por falta de legitimación pasiva del Instituto Provincial Autárquico de Vivienda.

2º) La actora contesta la excepción de falta de legitimación y solicita su rechazo (Actuación Nro.: 3870566).

Sostiene que el objeto de la demanda fue claro porque lo que se pretende es la revisión de la actuación estatal que culminó en la rescisión del acta de tenencia precaria y la desadjudicación de la vivienda social otorgada.

Afirma que lo cuestionado es el acto administrativo originariamente dictado por el IPAV y luego confirmado por el Ministerio de Obras y Servicios Públicos.

Señala que existe una relación sustancial controvertida que involucra tanto al IPAV como al Ministerio, por cuanto ambos organismos dictaron actos integrados en un mismo procedimiento administrativo.

Precisa que la resolución 889/2024 del IPAV dispuso la rescisión del vínculo y la desadjudicación, y que tal decisión fue posteriormente confirmada en todos sus términos por la resolución 30/2025 del Ministerio.

Sostiene que ambos actos resultan sustancialmente idénticos en su contenido decisorio y forman una unidad jurídica cuya validez debe ser revisada en conjunto.

Agrega que excluir al IPAV de la litis implicaría dejar sin revisión el acto administrativo primigenio que dio origen al conflicto, lo cual afectaría la tutela judicial efectiva.

Requiere que, en caso de considerarse insuficiente la legitimación pasiva inicialmente atribuida al IPAV, se disponga la integración de la litis incorporando al Ministerio de Obras y Servicios Públicos, representado por la Fiscalía de Estado.

Indica que ambos organismos deben ser parte en el proceso; el IPAV, por haber dictado el acto administrativo inicial que afectó sus derechos, y el Ministerio, por haberlo confirmado en sede recursiva.

Señala que la incorporación del Ministerio no altera el objeto de la pretensión ni afecta derechos de los demandados, mientras que su ausencia podría impedir la ejecución de una eventual sentencia favorable, ocasionando perjuicios graves para la actora.

Finalmente, sostiene que la autarquía del IPAV no lo exime de responder judicialmente por los actos que dicta, destacando que la independencia funcional implica también responsabilidad.

Concluye que corresponde rechazar la defensa interpuesta por la parte demandada, mantener al IPAV como parte necesaria e integrar la litis con el Ministerio de Obras y Servicios Públicos.

3º) La Procuración General expresa que debe rechazarse la defensa de falta de legitimación procesal y sugiere que se permita a la actora adecuar la demanda a fin de integrar al Ministerio de Obras y Servicios Públicos, sin excluir al IPAV (Actuación Nro.: 3898792, dictamen c- 46/25).

Para ello, señala que, si bien la actora dirige su pretensión contra la resolución 30/25 emitida por el Ministerio de Obras y Servicios Públicos en sede recursiva, tal acto confirmó en todos sus términos la resolución 889/24 dictada por el  IPAV que dispuso la rescisión del acta de tenencia precaria y la desadjudicación de la vivienda social.

Desde esa perspectiva, afirma que el Estado Provincial, a través de la Fiscalía de Estado, debe integrar la litis en representación del Ministerio, pero también el IPAV, como autor del acto administrativo originario cuya legalidad se cuestiona.

Advierte que una interpretación excesivamente formal impediría la revisión judicial del fondo del asunto y afectaría la tutela judicial efectiva.

4º) Así planteada la defensa de falta de legitimación pasiva en los términos del artículo 38, inciso d) del Código Procesal Contencioso Administrativo, cabe señalar que, a través de las excepciones previas es posible decidir anticipadamente ciertos planteos que, de ser procedentes, obstarían a una resolución sobre el fondo de la materia litigiosa, ya sea en forma provisional o definitiva.

De tal modo, se tiende a evitar un dispendio de actividad jurisdiccional, asegurándose el derecho a una rápida y eficaz decisión de las controversias (conforme: Hutchinson, Tomás, Derecho Procesal Contencioso Administrativo, T. II, Rubinzal-Culzoni editores, Santa Fe, 2009, pág. 543).

Ahora bien, para resolver la excepción opuesta, resulta pertinente realizar precisiones sobre el régimen de control y recursos aplicables a las decisiones de las entidades autárquicas.

Así, el derecho público local establece al recurso de alzada como medio impugnativo para cuestionar los actos administrativos definitivos de las entidades autárquicas y su carácter facultativo.

Así, el artículo 106 del decreto reglamentario 1684/1979 de la Ley de Procedimientos Administrativos dispone que, contra los actos administrativos definitivos, o que impidan totalmente la tramitación del reclamo o la pretensión del administrado, emanados del órgano superior de un ente autárquico, procederá, a opción del interesado, el recurso administrativo de alzada o la acción judicial pertinente.

El carácter optativo otorgado a dicho recurso genera para el particular, como alternativas igualmente válidas, la posibilidad de elegir entre: (a) interponer el recurso de alzada, manteniendo así la existencia de una vía administrativa siendo el titular del Ministerio el órgano con competencia para su resolución (art. 108, decreto reglamentario 1648/79); o bien (b) no interponerlo y promover o instar, dentro de los respectivos plazos de caducidad, la acción contencioso-administrativa para la intervención judicial.

Este recurso permite que la administración central ejerza el control de tutela sobre las decisiones definitivas -o aquellas que impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión- emanadas del órgano superior de un ente autárquico.

Es importante destacar que no existe un vínculo jerárquico entre la administración central y el ente autárquico, lo cual impide, entre otros efectos, el ejercicio de la avocación (conforme: Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As., 2016, pág. 516).

Asimismo, la norma reglamentaria restringe la procedencia del recurso de alzada exclusivamente a cuestiones de legitimidad. De este modo, el artículo 111 del Decreto Reglamentario 1648/79 prescribe: “El recurso de alzada solo será procedente por razones relacionadas con la legitimidad del acto. En caso de aceptarse el recurso, la resolución se limitará a revocar el acto impugnado, salvo que excepcionalmente la ley de creación del ente autorice también un control sobre su oportunidad, mérito o conveniencia”.

5º) De las constancias del expediente surge, en primer término, que el acto administrativo originario (resolución 889/24, por la cual se dispuso la rescisión del acta de tenencia precaria y la desadjudicación de la vivienda social) fue dictado por el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda (IPAV), ente descentralizado dotado de personalidad jurídica.

Ello pone de manifiesto, desde el inicio, la existencia de una relación jurídica sustancial entre la actora y dicho organismo, en tanto fue éste quien ejerció la potestad administrativa que se reputa lesiva.

Ahora bien, la actuación administrativa no concluyó en esa instancia. De las constancias del expediente administrativo que se tiene a la vista, la actora presentó un descargo al que el IPAV le dio correctamente el carácter de recurso de alzada (Expte. Adm. 5394/2025, pág. 87, 101-102 resolución 292/25).  

Conforme lo previsto por el artículo 108 del decreto reglamentario 1684/1979 el Ministerio en cuya jurisdicción actúa el ente autárquico reviste competencia para resolver el recurso de alzada contra las decisiones de aquél.

En el caso, el Ministerio de Obras y Servicios Públicos resolvió el recurso interpuesto por la actora y dictó la resolución 30/25, por medio de la cual confirmó en todos sus términos la decisión adoptada por el IPAV.

A diferencia de lo que sucede en el supuesto de sustitución total o parcial, en el cual el órgano superior asume plenamente la autoría del nuevo acto, en el caso de la confirmación opera la doctrina del acto único o de los actos encadenados (o concatenados).

Si bien la demanda contencioso-administrativa debe dirigirse formalmente contra el acto que agota la vía administrativa (resolución 30/25), el objeto material de la impugnación no se restringe al análisis de legalidad del acto de alzada, sino que se extiende a la totalidad del mérito del acto originario del IPAV que causa el perjuicio, cuya legalidad fue ratificada por el superior. Ambos actos se integran, constituyendo la voluntad definitiva y conclusiva de la Administración que habilita la instancia judicial.

La legitimación pasiva, en estos casos, exige la correspondencia con el titular de la relación jurídica sustancial controvertida. El IPAV, al dictar la resolución 889/24, fue el ente que ejerció la potestad administrativa de rescindir el vínculo de tenencia y desadjudicar la vivienda. Por lo tanto el IPAV mantiene su legitimación sustancial activa para sostener la validez de su propio acto, ya que la anulación de éste tendría efectos directos e ineludibles sobre su esfera competencial.

Así, la intervención del órgano administrativo no desplaza la autoría del acto primigenio ni exonera al ente autárquico de su responsabilidad, sino que conforma un procedimiento administrativo compuesto, en el cual ambos órganos participaron en la formación del acto final cuya validez se impugna.

Consecuentemente, la intervención ministerial no desplazó ni sustituyó la autoría del acto primigenio -resolución 889/24 IPAV-, sino que lo confirmó a través del mecanismo recursivo legalmente previsto, circunstancia que impide excluir al IPAV de la litis

No debe perderse de vista que, en el ámbito de la organización funcional de las entidades descentralizadas, la noción de jerarquía se despliega con todos sus alcances, dado que se trata de un concepto inherente a toda función administrativa (conforme: Gusmán, Silverio, Autarquía y descentralización, El Derecho, Jurisprudencia, t. 179, Buenos Aires, 1998, pág. 763). Bajo esta premisa, el control de legalidad o tutela que dicha jerarquía supone no sustituye la voluntad del organismo ni desplaza su personalidad jurídica; por ello, la existencia de un órgano de alzada no elimina la responsabilidad del ente autárquico respecto de los actos que dicta en ejercicio de sus competencias.

De ese modo, el procedimiento administrativo que culminó con la resolución 30/2025 se encuentra integrado por un acto inicial emanado de un ente autárquico y por un acto confirmatorio dictado por el Ministro de Obras y Servicios Públicos al resolver el recurso de alzada interpuesto por la actora.

Ello se justifica en la propia naturaleza jurídica del Instituto Provincial Autárquico de Vivienda, cuya autarquía no lo sustrae de la organización administrativa estatal ni del control del Ministerio en cuya órbita actúa.

Por el contrario, se trata de una persona pública estatal con personalidad jurídica propia y facultades para actuar por sí misma, en nombre propio, estar en juicio como actora o demandada y celebrar contratos, entre otras atribuciones (conforme: Gusmán, op. cit., pág. 759). Tales competencias propias y su personalidad jurídica independiente coexisten, en forma armónica, con la tutela y supervisión ministerial.

Desde la perspectiva procesal, la legitimación pasiva exige identificar a los sujetos que intervinieron en la producción del acto cuya validez se cuestiona y que pueden resultar destinatarios útiles de los efectos de la sentencia.

En este marco, tanto el IPAV, como órgano del cual emanó el acto administrativo inicial que generó la situación jurídica que la actora reputa lesiva, como el Estado Provincial, en representación del Ministerio que resolvió el recurso de alzada, resultan sujetos necesarios de la litis. Excluir al IPAV implicaría impedir la revisión del acto primigenio, lo que importaría una afectación directa al derecho a la tutela judicial efectiva.

La participación del Ministerio en sede recursiva no convierte al IPAV en un tercero ajeno a la relación sustancial, sino que reafirma la necesidad de que ambas autoridades administrativas integren el contradictorio, por haber dictado, de manera concatenada, los actos que conforman la decisión final cuya nulidad se pretende.

En consecuencia, la defensa de falta de legitimación pasiva interpuesta por el IPAV, fundada en una concepción fragmentada y estrictamente formal del procedimiento, se opone a los principios de acceso a la justicia y de tutela judicial efectiva, por lo que corresponde su rechazo.

6º) Asimismo, este Tribunal considera pertinente ordenar la integración de la litis con la Provincia de La Pampa - Ministerio de Obras y Servicios Públicos a fin de garantizar la plena bilateralidad del proceso, preservar el principio de contradicción y asegurar la eficacia práctica de la sentencia que se dicte, en atención a la intervención que dicho órgano tuvo en la conformación del acto administrativo definitivo objeto de impugnación (arts. 81, CPCC y 71, CPCA).

7º) A los fines dispuestos precedentemente, se dispone correr traslado de la demanda y citar y emplazar a la Provincia de La Pampa para que, calidad de codemandada, comparezca y responda en el plazo de 15 días (artículos 33, 34, inciso 1º, y 35 del CPCA) y en idénticos términos que lo ordenado en la Actuación Nro.: 3714902.

8º) Las costas procesales de la excepción de falta de legitimación pasiva, si bien se resuelve el rechazo de la defensa interpuesta por el IPAV, este Tribunal encuentra mérito suficiente para apartarse del principio objetivo de la derrota (arts. 69 y 70, Código Procesal Contencioso Administrativo).

Ello se debe a que la decisión de ordenar la integración de la litis con la Provincia de La Pampa - Ministerio de Obras y Servicios Públicos implica reconocer la existencia de un defecto procesal inicial en la demanda promovida por la actora. Dicha omisión en la constitución de la relación procesal justificó la intervención del IPAV para plantear la defensa que, aunque rechazada en su pretensión de exclusión, tuvo por resultado la adecuada conformación del contradictorio con la incorporación del Estado Provincial.

En consecuencia, las costas por la tramitación de esta excepción serán impuestas por su orden.

Por ello, y oída la Procuración General, el Superior Tribunal de Justicia, sala C;

Resuelve:

1º) Rechazar la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda -IPAV-

2º) Imponer las costas de la excepción por su orden (arts. 69 y 70, a contrario sensu, CPCA).

3º) Disponer la integración de la litis con la Provincia de La Pampa - Ministerio de Obras y Servicios Públicos, la que deberá ser citada en calidad de parte codemandada, en los términos de los artículos 81 del CPCC, aplicable por remisión del artículo 71 del CPCA.

4º) Correr traslado de la demanda y citar y emplazar a la Provincia de La Pampa para que, calidad de codemandada, comparezca y responda en el plazo de 15 días (artículos 33, 34, inciso 1º, y 35 del CPCA) y en idénticos términos que lo ordenado en la Actuación Nro.: 3714902.

5º) Tener por contestada la demanda por parte del IPAV en la Actuación Nro.: 3845039, y disponer que su sustanciación y consideración queden diferidas hasta tanto se encuentre debidamente integrada la litis con la Provincia de La Pampa, a fin de asegurar un mejor ordenamiento del trámite del proceso y un tratamiento conjunto de todas las defensas de todas las partes (arts. 37, CPCC y 71, CPCA).

6º) Diferir la regulación de honorarios para el momento de la sentencia definitiva.

7º) Por Secretaría, regístrese y notifíquese.

Fdo.: Dra. María Verónica Campo, Presidenta Sala C, Superior Tribunal de Justicia; Dr. José Roberto Sappa, Vocal Sala C, Superior Tribunal de Justicia; Dr. Sergio J. Díaz, Secretario de Sala, Superior Tribunal de Justicia.