Santa Rosa, 16 de diciembre de 2025

Visto:

El presente expediente caratulado: “Agroenergía S.A y otros contra Municipalidad de Santa Rosa sobre demanda contencioso administrativa” expediente nº 184.694 en trámite ante la sala C del Superior Tribunal de Justicia y;

Fundamentos:

1º) La Municipalidad de Santa Rosa (MSR) interpone la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, sosteniendo que la parte actora (Agroenergía S.A. y otros) debió haber impugnado la resolución 422/24 tras su publicación en el Boletín Oficial, ya que este fue el acto que dio operatividad a la nueva modalidad de liquidación de la Tasa de Seguridad e Higiene (Actuación Nro.: 3808408).

Argumenta que, si bien se impugnó la resolución 486/25 que rechazó los recursos jerárquicos interpuestos en sede administrativa, la omisión de recurrir la resolución 422/24 que estableció la obligatoriedad de efectuar las declaraciones juradas a los fines de la liquidación de la Tasa y le dio operatividad a lo estipulado en la Ordenanza 6985/2023, obstaculiza la revisión judicial de fondo, por no haberse agotado la vía administrativa.

La parte actora, Agroenergía S.A. y otros, al contestar la excepción, afirma que la defensa opuesta por la Municipalidad resulta jurídicamente improcedente (Actuación Nro.: 3845804).

Su defensa se basó en que la resolución 422/24 es un acto de alcance general o reglamentario, no un acto individual lesivo.

Afirma que la primera manifestación de voluntad administrativa con efectos individuales fue la remisión de las cartas documento de intimación enviadas por el Municipio entre los días 18 y 20 de diciembre de 2024 las cuales constituyen verdaderos actos administrativos, obligatorios y ejecutorios, que aplicaron por primera vez el régimen creado por la Ordenanza 6985/23 y la resolución 422/24.

Refiere que contra esos actos de alcance individual se interpusieron los recursos jerárquicos que dieron origen a la resolución 486/25, y que constituyó el acto definitivo que agotó la vía administrativa y habilitó plenamente la instancia judicial.

La Procuración General expresa que debe rechazarse la defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa (Actuación Nro.: 3865158, dictamen C-nº 43/25).

Para ello, sostiene que de la compulsa del expediente administrativo surge que la Municipalidad remitió cartas documento de intimación entre el 18 y 20 de diciembre de 2024 y que el 6/1/2025 los actores presentaron los recursos de reconsideración con jerárquico en subsidio, cuestionando tanto las intimaciones como la normativa aplicada. Estos recursos fueron resueltos por el Intendente mediante resolución 486/25. Dicha resolución, concluye, es el acto definitivo que causa estado, que agota la vía administrativa y que habilita la instancia judicial.

2º) Ingresando en el examen de la cuestión a resolver, es válido precisar que tanto la Constitución provincial (art. 92, inc. 2, apartado d) como el Código Procesal Contencioso-Administrativo (art. 9) establecen el requisito del agotamiento de la instancia administrativa previa. Sin embargo, este requisito debe interpretarse a la luz de la naturaleza del acto impugnado pues como lo dispone el mismo código adjetivo para ser impugnados judicialmente los actos de contenido individual, deberán revestir la calidad de definitivos y haberse agotado a su respecto las instancias administrativas.

En el caso, mientras la parte actora motiva su excepción en la falta de impugnación de la resolución 422/24 a partir de su publicación en el boletín oficial, la parte demandada se defiende afirmando que esa resolución reviste el carácter de acto administrativo de alcance general y que su obligación era la de impugnar administrativamente los actos individuales de aplicación de aquella.

Sabido es que los actos de alcance general, en este caso los reglamentos, son aquellos que crean normas abstractas y que no afectan en forma inmediata y concreta la esfera jurídica del particular con su sola emisión. Por su parte, los actos de alcance individual son aquellos que concretan la reglan general a un sujeto determinado, es decir, aquellos que refieren a la aplicación de la norma general.

Ante ello, ¿el particular o afectado está obligado a recurrir el acto de alcance general con su publicación?

El Código Procesal Contencioso-Administrativo dispone, de forma precisa, dos vías alternativas para habilitar la instancia judicial contra los actos de alcance general, según artículo 15.

Por un lado, la vía de impugnación directa a través de un reclamo administrativo. Así dispone que los actos de contenido general sólo serán impugnables cuando: (a) un interesado a quien el acto afecte, o pueda afectar, en forma cierta e inminente en sus derechos o intereses legítimos, haya formulado reclamo con resultado adverso ante la autoridad que lo dictó o haya transcurrido el plazo respectivo para tenerlo por denegado.

Es válido recordar que el reclamo es la vía que se utiliza para agotar la vía administrativa cuando se impugna una norma de alcance general que aún no produjo efectos individuales y concretos.

Por otro lado, la vía de impugnación indirecta o por aplicación. Así lo expresa el inciso b): Una autoridad de ejecución del acto general le haya dado aplicación mediante actos definitivos, y contra tales actos se hayan agotado sin éxito las instancias administrativas.

A partir de ello, cabe concluir que la parte interesada no tiene la obligación de interponer recursos contra el acto de alcance general, sino que tiene la posibilidad de plantear un reclamo administrativo o bien esperar el primer acto de aplicación individual que le cause un perjuicio concreto para, a través de su impugnación, cuestionar su legalidad y constitucionalidad de la norma general.

3º) En el caso en examen, la resolución 422/24 establece que “[l]os contribuyentes de la Tasa de Seguridad e Higiene que desarrollen la actividad de ‘Venta de combustibles, líquidos o gaseosos’, como también aquellos que se dediquen a la ‘Venta mayorista de alimentos, bebidas o tabaco’, confeccionarán sus declaraciones juradas (en adelante DDJJ) de conformidad al ANEXO III de la Ordenanza Nº 6985/2023 - Tarifaria 2024, a partir del período JUNIO 2024” (artículo 1); y que “[l]as DDJJ deberán ser presentadas antes del día DIEZ (10) del mes siguiente al período fiscal en cuestión o inmediato hábil posterior. Quienes tributen el impuesto sobre los ingresos brutos en la Provincia de La Pampa conforme las normas del Convenio Multilateral de fecha 18/08/1977, podrán presentarlas hasta el día QUINCE (15) del mes siguiente” (artículo 2).

Sin lugar a duda, se está ante un acto de alcance general, ya que establece una regla de procedimiento y liquidación para una categoría de contribuyentes (Venta de combustibles, etc.).

4º) Las actuaciones administrativas incorporadas digitalmente al expediente surge que el 16 de septiembre de 2024 los actores presentaron ante la Municipalidad un reclamo solicitando la suspensión de los efectos de la resolución 422/24 y manifestando su disposición al diálogo (páginas 24/25, expediente administrativo Nro.: 4241/2024/1-1 y 4241/2024/1-2, Actuación Nro.: 3764393).

Posteriormente, el 11 de noviembre de 2024, ratificaron el reclamo administrativo previamente formulado y requirieron pronto despacho. Dicha presentación fue realizada por la Cámara de Expendedores de Combustibles y luego incorporada por cada uno de los reclamantes en sus recursos.

La MSR remitió las cartas documentos mediante las que notificaron la resolución 422/24 e intimó a la presentación de las DDJJ. La parte actora impugnó las intimaciones recibidas, que fueron los primeros actos individuales y concretos que aplicaron la nueva modalidad de liquidación de la TISH prevista en la resolución 422/24, causándoles un agravio directo y actual.

Así, el 6 de enero de 2025, los distintos actores interpusieron recursos de reconsideración con jerárquico en subsidio, en los cuales reiteraron los reclamos previos y mantuvieron la impugnación tanto de las intimaciones como de las normas generales aplicadas (páginas 33 y ss., expediente administrativo nro.: 4241/2024/1-1 y 4241/2024/1-2).

Fue con la interposición de los recursos administrativos contra estas intimaciones, que los actores iniciaron el procedimiento que culminó con el dictado de la resolución 486/25, que rechazó la totalidad de las impugnaciones.

La resolución 486/25 constituye la denegación final y el acto administrativo definitivo, agotando la vía administrativa y habilitando la instancia judicial, conforme lo exige la normativa procesal.

5º) El argumento de la MSR de que debió recurrirse la resolución 422/24 a partir de su fecha de publicación, mayo 2024, deviene improcedente. Ni la disposición 009/2025 de la Secretaría de Hacienda y Finanzas ni la resolución 486/25 de la Intendencia Municipal alegaron esa circunstancia para el rechazo de los recursos de reconsideración y jerárquico en subsidio. En el primer caso, el rechazo se motivó que las cartas documentos de intimación no revisten el carácter de actos administrativos y en el segundo caso, además de ratificar esa consideración, que no es de su competencia la declaración de inconstitucionalidad de las normas jurídicas.

6º) A efectos de ser ilustrativos resulta de utilidad precisar cuál fue el texto de la carta documento, acompañadas juntamente con el escrito de demanda y remitidas por la Dirección de Asuntos Jurídicos: “En representación de la Municipalidad de Santa Rosa, me dirijo a usted a fin de informarle que la Ordenanza N.º 6985/2023 (Tarifaria año 2024 - Anexo III), aprobó la nueva modalidad de liquidación de la tasa de seguridad e higiene y su Resolución Reglamentaria N.º 422/2024 establece que: ‘Los contribuyente de la Tasa de Seguridad e Higiene que desarrolle la actividad de ‘Venta de combustibles, líquidos o gaseosos’, ... confeccionarán sus declaraciones juradas (en adelante DDJJ) de conformidad al Anexo III de la Ordenanza N.º 6985/2023- Tarifaria 2024, a partir del periodo JUNIO 2024” (artículo 1º); y que “Las DDJJ deberán ser presentadas antes del día DIEZ (10) del mes siguiente al período fiscal en cuestión o inmediato hábil posterior... (artículo 2).- Por lo tanto, INTIMAMOS a Ud. a presentar las DDJJ, desde junio de 2024 en adelante al sitio web oficial https://www.domiciliofiscal.santa rosa.gob.ar/, en un plazo perentorio de SIETE (7) días hábiles contados a partir de la recepción de la presente, bajo apercibimiento de procederse a su determinación de oficio”.

Resulta claro que la intimación realizada por la MSR si bien por su forma no reúne los requisitos de un acto administrativo propiamente dicho, su contenido revela, expresamente, la voluntad de la autoridad administrativa que a su vez es el acto de comunicación de esa declaración y su naturaleza es un acto de aplicación de la resolución reglamentaria 422/24.

Este Superior Tribunal de Justicia, siguiendo autorizada doctrina administrativista, tiene dicho que “muchas veces la administración comunica decisiones mediante notas dirigidas a los interesados, sin que el respectivo acto administrativo esté previamente instrumentado en las actuaciones, e incluso puede no haber expediente alguno. .... A este respecto, la Procuración del Tesoro de la Nación, en distintos dictámenes, sostuvo que 'en caso de ausencia de acto administrativo expreso, la nota de la administración que hace saber al destinatario la decisión de esta reúne la condición de acto administrativo y la de acto de notificación. Reúne estos dos aspectos ya que es una declaración de voluntad administrativa y porque, además, comunica, hacer saber al particular interesado dicha declaración.... “(conf.: David A. Halperin y Beltrán Gambier, La notificación en el Procedimiento Administrativo, Editorial Depalma, 1989, pág. 65/66)” (conforme: STJ, sala B, “Oliver Borras” sentencia: 26/4/2006).

7º) Con base en las consideraciones que antecedente, el argumento de la demandada relativo a que los actores no habrían impugnado la resolución 422/24 no puede prosperar.

El requerimiento de agotamiento de la vía administrativa busca dar a la Administración la oportunidad de revisar su criterio antes de la judicialización.

Dicha oportunidad fue cumplida por parte de Agroenergía y otros, primero con la interposición de un reclamo administrativo y luego con la interposición de los recursos y el consecuente dictado de la resolución 486/25.

Exigir a la parte actora impugnar el acto administrativo de alcance general (resolución 422/24) en este estado, cuando ya se obtuvo un pronunciamiento administrativo definitivo (resolución 486/25) que ratificó la postura municipal sobre el fondo del asunto, devendría en un ritualismo inútil, contrario a los principios de economía procesal y al mandato constitucional de la tutela judicial efectiva.

8º) Por ello, se concluye que la parte actora agotó la vía administrativa, por lo que corresponde rechazar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa interpuesta por la Municipalidad de Santa Rosa.

Las costas que impondrán a cargo de la Municipalidad de Santa Rosa.

Por ello, y oída la Procuración General, el Superior Tribunal de Justicia, sala C;

Resuelve:

1º) Rechazar la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa interpuesta por la Municipalidad de Santa Rosa, con costas a su cargo (artículo 69 y 70, primera parte, CPCA).

2º) Diferir la regulación de honorarios para el momento de la sentencia definitiva.

3º) Reanudar el plazo para contestar la demanda (artículo 42 del CPCA).

4º) Por Secretaría, regístrese y notifíquese.

Fdo.: Dres. María Verónica Campo, Presidenta Sala C, Superior Tribunal de Justicia; José Roberto Sappa, Vocal Sala C, Superior Tribunal de Justicia, Sergio J. Díaz, Secretario de Sala, Superior Tribunal de Justicia.